兴委办发〔2015〕114号

 

市委办公室 市政府办公室

关于印发全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知

 

各乡镇党委、人民政府，市委各部委办，市各委办局（公司）、直属单位：

《关于全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》已经市委、市政府同意，现予印发，请认真组织实施。

 

 

中共兴化市委办公室    兴化市人民政府办公室

2015年7月28日

 

 

 

关于全面开展农村土地承包经营权确权登记

颁证工作的实施方案

 

为认真贯彻党中央、国务院关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的决策部署，根据农业部等六部委《关于认真开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）、《省政府办公厅转发省农委等部门关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施意见的通知》（苏政办发〔2015〕36号）以及泰州市委办、市政府办转发的《关于全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施方案》（泰办发〔2015〕51号）精神，根据兴化实际，现就我市全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作提出如下实施意见：

    一、高度统一思想认识，全面掌握工作要求

（一）重大意义。开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是稳定和完善农村土地承包关系、创新农村经营体制、保护农民合法权益、发展现代农业、维护农村稳定的重要基础性工作，事关农村改革与发展大局，事关广大农民群众的切身利益，有利于强化对农民土地承包经营权的物权保护，稳定农民土地经营收益预期，增加农民财产性收入；有利于保持土地承包关系稳定，激发农村生产要素内在活力，促进土地经营权流转，发展农业适度规模经营；有利于完善农村社会管理，妥善解决农村土地承包的突出问题，促进农村社会和谐稳定，推进城乡发展一体化。各乡镇各部门要深刻认识开展土地承包经营权确权登记颁证工作的重大意义，将其作为全面深化农村改革的重要任务，摆上重要议事日程，以高度的政治责任感和历史使命感，周密部署实施，精心组织推进，切实抓出成效。

（二）总体要求。在坚持和完善农村基本经营制度，保持现有农村土地承包关系稳定的前提下，按照先易后难、整体推进、保证质量的要求，科学制定方案，精心组织推进。按时保质完成确权登记颁证各项任务，确“实权”、颁“铁证”，依法保障农民土地承包权益，让农民吃上“定心丸”。

（三）主要任务。根据省和泰州统一部署，从兴化实际出发，在去年全面开展试点的基础上，今年我市决定35个乡镇实行整体推进，全面开展确权登记颁证工作，力争2015年底整体推进的村组完成确权登记颁证工作，2016年进行扫尾。通过农村土地承包经营权确权登记颁证，一是解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，为开展土地经营权流转、调处土地承包矛盾纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据；二是建立涉及土地承包经营权的设立、转让、互换、变更、抵押等内容的登记制度，确认农户对承包地的占有、使用、收益等各项权利，强化对土地承包经营权的物权保护；三是建立健全土地承包经营权信息应用平台，加强土地承包经营权确权登记成果的应用，方便群众查询，利于服务管理。

（四）工作部署。全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作分正常推进的村组、确权矛盾突出的村组、暂缓开展确权登记的村组三个层次推进。第一层次正常推进的村组，工作任务时间安排今年8月底完成入户调查任务，11月底完成测量制图任务，12月底完成公示审核任务和登记颁证任务，2016年2月底完成建档入库任务。第二层次确权矛盾突出的村组，名单由乡镇组织审核确定，工作任务时间安排今年8月底形成工作方案，9月底完成入户调查任务，11月底完成矛盾化解任务，12月底完成测量制图任务，2016年1月底完成公示审核任务，2月底完成登记颁证任务，3月底完成建档入库任务。第三层次暂缓开展确权登记的村组，名单由市土地确权工作领导小组组织审核确定，工作任务时间安排今年10月底完成入户调查任务，履行村、乡镇、市审核，报泰州市主管部门备案后，进一步完善承包合同，健全土地承包档案资料。

二、准确把握政策原则，严格依法依规操作

一是坚持依法依规的原则。根据中央要求，各级政府尤其是市和乡镇两级对本地区土地承包经营权确权登记颁证工作全面负责。要以《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》等法律法规和政策规定为依据，按照农业部相关规范和标准，依法开展权属调查，完善承包合同，建立登记簿，颁发权属证书，确保登记成果真实、完整、准确。对历史遗留问题或群众争议较大的疑难问题，在不违背法规政策的前提下，充分发挥农民群众的主体作用，通过民主协商妥善处理。权属争议未解决的，暂不进行土地承包经营权确权登记颁证。

二是坚持保持稳定的原则。这次土地承包经营权确权登记颁证，是对现有土地承包关系的巩固完善，不是推倒重来，要以二轮承包关系为基础，严禁借机违法调整或收回农户承包地。要以现有承包台账、合同、证书为主要依据确认承包地归属。对个别地方群众要求调地的，要按照法律法规和政策规定，慎重把握、妥善处理。少数地方按村规民约频繁调地的，在本集体经济组织成员没有异议的前提下，以最近一次调整后的承包关系为基础进行确权。集体机动地超标部分，原则上优先用于解决新增人口的承包地。

三是坚持“确地”为主的原则。凡土地已经承包到户的，原则上都要确权到户到地。个别人均耕地较少，承包地块比较细碎的城郊村或集镇所在村、已经纳入近期建设规划的地方，可以由村组申请，乡镇政府审核，经市政府批准，报泰州市主管部门备案后，暂缓开展确权。暂缓开展确权的地方，要以本次确权工作为契机，进一步完善承包合同，健全土地承包档案资料。对少数经济比较发达、人均耕地少、地形地貌变化大、界址无法明确的地方，经本集体经济组织多数成员同意，可以确权确股不确地，并报市乡审核，省和泰州市备案。一些地方因发展乡村企业，采取“上征下租”等形式征、占用农户承包地未一次性补偿到位的；因乡村公共事业和公用设施占用承包地未给予相应补偿的；或因已改变农业用途，无法确定承包地四至的等情况，可采取“确利”的办法确权到户。

四是坚持确保质量的原则。农村土地承包经营权确权登记颁证是长久大计，必须坚持全程质量控制，确保调查登记成果经得起检验，得到群众认可。在按照全市总体进度安排的前提下，坚持时间服从质量，不图省事简化程序，不因麻烦减少环节。切实把握入户调查、测量制图、公示审核等关键环节，坚持疑难问题真讨论、群众认可真签字、资料审核真把关、权属信息真公示，保障农民群众的知情权、参与权和决策权。强化确权过程记载，注重完善相关问题协调、调处的纪要或记录。承包方无法联系或无法到现场指界的，要明确委托人，出具委托书。引入第三方机构，负责测量制图等环节的质量监理，降低地块界址点和面积的误差率。承包地块调查项目单位应具备一定专业资质，按要求制定专业技术设计书，编写测绘专业技术总结。项目委托单位应强化过程检查和最终检查，申请上级检查验收前须提供专项检查验收报告或鉴定结论。

三、突出抓好关键环节，落实重点推进措施 

    开展农村土地承包经营权确权登记颁证，核心是确权，重点在登记，关键在权属调查。各乡镇要按照“前期准备、权属调查、测量制图、公示审核、登记发证和建档入库”的总体步骤，切实对照工作实际，认真落实各项关键举措，一个环节一个环节地做好工作。

    一是开展土地承包档案资料清查。依据农村土地所有权确权登记发证材料、土地承包方案、承包台账、承包合同、承包经营权证书等相关权属档案资料进行清查整理、组卷，按要求进行补建、修复和保全，摸清承包地现状，查清承包地块的名称、坐落、面积、四至、用途、流转等原始记载；摸清农户家庭承包状况，收集、整理、核对承包方代表、家庭成员及其变动等信息。档案资料完善后，可进行张榜公示。将档案清查、整理与土地承包管理信息化结合，推进土地承包原始档案管理数字化。

二是开展土地承包经营权调查。对农村集体耕地开展土地承包经营权调查，查清承包地权利归属。重点是做好发包方、承包方和承包地块调查，如实准确填写调查表，制作调查结果公示表和权属归户表。可以创造条件查清集体机动地面积和四至等情况。村民小组不具备发包条件或发包不方便的，可由村集体经济组织或村民委员会代为发包。以农村集体土地所有权确权登记结果为基础，以第二次全国土地调查成果为依据，充分利用现有的图件、影像等数据，绘制工作底图、调查草图，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法，查清农户承包地块的面积、四至、地理位置，制作承包地块分布图。采取“图解+实测”途径调查的，应及时组织抽样实测检查。误差率超过规定标准的，要及时查明原因，作出技术调整。对同等户型、同等合同面积的农户间产生面积差异的，在排除技术因素外，要妥善解决，并做好解释工作。实测“溢出”面积，属于原承包地块四至范围内的，原则上应确权给原承包农户，但要注意区分不同情况，理清历史缘由。对显失公平的“溢出”面积，可经本集体经济组织成员协商同意，作出妥善处理。

三是认真做好审核公示工作。地块分布图和《农村土地承包经营权调查信息公示表》等调查成果在经承包方签字、审核公示确认后，作为土地承包经营权“确实权”的现实依据。公示前，要认真组织村组干部、发包方负责人等熟悉情况的人员进行审核。审核内容主要包括调查程序、调查结果和公示材料。审核完成和承包方代表在公示材料对应处签字（章）确认后，要在该农村集体经济组织范围内的醒目位置进行张榜公示，公示期限不少于7天，公示情况要摄像或拍照存档。除公示材料外，公示处应附有公示说明（公告），明确公示内容、时间和异议反馈方式等。群众对公示内容有异议的，进行补测、核实和修正后，再次进行公示。 

四是完善土地承包合同。根据公示确认的调查成果，完善土地承包合同，作为确认农户土地承包经营权的法定依据。对没有签订土地承包合同的，要补签承包合同；对承包合同丢失、残缺的，要组织重签或进行完善。实际承包面积与原土地承包合同、权属证书记载面积不一致的，要根据本集体经济组织成员讨论认定的面积进行确权。土地承包合同记载期限应以市统一组织二轮承包的时点起算，承包期为30年。本轮土地承包期限届满，按届时的法律和保持现有土地承包关系稳定并长久不变的政策规定执行。

五是建立健全登记簿。根据本次确权登记颁证完善后的承包合同，以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则，明确每块承包地的范围、面积及权利归属，由市人民政府农村经营管理机构建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿，并与国土资源部门启用的不动产登记簿相衔接，作为今后不动产统一登记的基础依据。登记簿应当记载发包方、承包方的姓名、地址，承包共有人，承包方式，承包地块的面积、坐落、界址、编码、用途、权属、地类及是否基本农田，承包合同编号、成立时间、期限，权利的内容及变化等。登记簿填写必须准确、全面、规范，采用电子介质和纸质两种方式同时归档保存。适时开展土地承包合同变更、解除和土地承包经营权变更、注销工作。承包农户自愿提出变更、注销登记申请的，经核实确认后，予以变更或注销，并在登记簿中注明。

六是颁发土地承包经营权证书。根据完善后的土地承包合同和土地承包经营权登记簿，在确保信息准确无误、责任权利明确的基础上，全市统一按规定程序和修订后的土地承包经营权证书样本，向承包方颁发土地承包经营权证书。此前颁发的土地承包经营权权属证书收回销毁，未收回的由承包方作出承诺。承包经营权证书载明的户主或共有人，要体现男女平等的原则，切实保护妇女土地承包权益。实行确权确股不确地的，也要向承包方颁发土地承包经营权证书，并注明确权方式；承包方有意愿要求的，发包方可以向承包方颁发农村集体的土地股权证。对确权确利不确地的，也要向承包方完善确权确利合同协议。股权证的制作和发放按上级规定执行。

    七是推进信息应用平台建设。充分利用全市统一的农村土地承包经营权确权登记颁证系统，建立互联互通的土地承包经营权信息应用平台。以市为单位建立土地承包经营权确权登记颁证数据库和土地承包经营权登记业务系统，确保符合质检要求。建立完善土地承包经营权确权登记颁证数据汇总和动态管理制度，实现土地承包合同管理、权属登记、地块管理、经营权流转和纠纷调处仲裁等业务工作信息化。

   八是建立健全档案管理和成果保密制度。按照国家和省主管部门制定的农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法，将档案管理工作与土地承包经营权确权登记颁证工作同部署、同实施、同检查和同验收。对土地承包经营权确权登记颁证过程中形成的文字、图表、声像、数据等文件材料，要认真做好收集、整理、鉴定、保管、编研和利用等工作，做到组织有序、种类齐全、保管安全。充分利用确权登记信息应用平台，实现权属信息的“批量采集”和“一键归档”和原始档案资料上传归档。强化安全保密意识，健全成果保密制度。对地理信息数据等涉密成果要落实保密责任，签订保密责任书。

    四、切实强化组织保障，保证确权成果质量

一是健全机制，落实责任。强化属地管理原则，建立健全党委政府统一领导、部门分工协作、群众广泛参与的工作机制。市委市政府成立以市政府主要负责人为组长的农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，农工办、财政、国土、法制、档案、公安、信访等部门为领导小组成员单位，领导小组下设办公室、政策指导组、宣传发动组、矛盾调解组、测绘软件组、督查验收组，其中办公室（确权办）设在市委农工办。各乡镇也要建立健全相应机构，制定工作方案，加强协调指导。农工办要切实发挥牵头作用，做好综合协调、组织实施、政策解释和业务指导等工作。财政部门要根据实际需要，统筹安排相关资金，加强资金监管。国土资源部门要免费提供最新的土地调查和农村集体土地所有权确权登记等成果，配合做好测绘技术指导和检查验收工作，实现与不动产登记工作的有效衔接。法制部门要加强政策口径研究，配合做好政策解释工作。档案部门要积极指导做好土地承包档案的收集归档工作。公安部门要免费及时提供农村户籍信息资料。信访部门要积极参与政策研究，强化矛盾纠纷调解，切实做好维护稳定工作。市农村重点工作督查组要定期对土地确权工作进行督查。要切实发挥农村基层党组织、村委会和农村集体经济组织的职能作用，积极动员和组织广大农民群众参与到确权登记颁证工作中来。

二是注重宣传，强化培训。充分利用各类媒介，积极开展多种形式的宣传活动，营造确权登记颁证工作的良好氛围。强化政策宣传和解读，将政策交给基层和农民群众。加大业务培训力度，创新培训方式，提升培训质量，培训一批业务素质过硬、操作能力较强的技术队伍和骨干力量，确保操作程序合乎规范、确权成果经得起检验。

三是落实经费，提供保障。在中央和省级财政资金补助的同时，市将土地承包经营权确权登记颁证工作经费纳入本级财政预算予以保障，乡镇财政也要提供经费保障，不得向农民收费。在通过市级检查验收合格的基础上，按照乡镇财力对行政村给予适当奖补。应切实强化招投标和经费管理，在确保成果质量的前提下，努力降低工作成本。严格执行预算法律法规及财政资金管理规定，加强资金使用监管，确保资金使用安全、高效。

    四是化解矛盾，维护稳定。从维护农村稳定大局出发，将矛盾调处工作贯穿确权登记工作全过程，及时关注和掌握工作中出现的新情况、新问题，采取切实有效措施，及时妥善化解。对于苗头性、倾向性和具有共性的问题，在深入研究和广泛论证的基础上，要结合当地实际，为基层提供政策指导建议。对局部和个性化问题，要按照 “一村一策”或“一事一议”的办法予以解决。

五是督查指导，确保质量。加强监督检查和工作指导，建立健全定期通报制度，及时掌握工作进展情况。市将根据相关规定，加快研究制定确权登记颁证成果自查验收办法。以行政村为单位完成确权登记颁证任务后，乡镇要及时组织自查，市将组织验收；在全市完成确权任务和自查的基础上，泰州受省级委托对我市检查验收，同时接受省级核查和国家级抽查。确权工作结束且通过省级以上验收的，对确权登记颁证工作中成绩显著的单位和个人，市委市政府将进行表彰奖励。